Frankowicze zaniepokojeni: Rząd forsuje ustawę mimo ostrzeżeń RCL i Ministerstwa Finansów!

Pod koniec lipca rządowy projekt tzw. ustawy frankowej – mającej usprawnić rozpoznawanie spraw sądowych dotyczących kredytów denominowanych we frankach szwajcarskich – znalazł się w ogniu ostrego sporu instytucjonalnego wewnątrz rządu. Rządowe Centrum Legislacji (RCL) oraz Ministerstwo Finansów (MF) przedstawiły kolejne, krytyczne uwagi do projektu (datowane 23–24 lipca 2025 r.), na co Ministerstwo Sprawiedliwości (MS) zareagowało częściowym ustępstwem, ale i wyraźnym sygnałem, że priorytetem jest tempo postępowań, nawet kosztem tradycyjnych gwarancji procesowych. Dokumenty te – opublikowane w serwisie RCL – pokazują narastające napięcie i wręcz chaos decyzyjny wokół projektu, który mimo poważnych zastrzeżeń analitycznych wciąż jest forsowany do szybkiego przyjęcia.

RCL: miażdżąca krytyka przepisów o apelacjach i gwarancjach procesowych

W swoich ponownych uwagach do projektu ustawy (przesłanych do Stałego Komitetu RM 23 lipca) Rządowe Centrum Legislacji punkt po punkcie wytyka niedoróbki i potencjalną niezgodność nowych rozwiązań z zasadami postępowania cywilnego. Najmocniej oberwały przepisy dotyczące postępowania apelacyjnego. RCL zażądało ponownego rozważenia brzmienia art. 4 ust. 2, który pozwala sądowi rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym nawet wbrew wnioskowi strony o rozprawę.

Zdaniem RCL obecna redakcja art. 4 ust. 2 nie zapewnia stronie realnej możliwości zajęcia stanowiska, sprowadzając jej udział jedynie do złożenia pisma przygotowawczego, bez gwarancji wysłuchania na rozprawie – co czyni rozwiązanie wewnętrznie niespójnym z art. 4 ust. 1, dopuszczającym ignorowanie wniosku o wysłuchanie.

RCL uznało jednak, że to rozwiązanie idzie za daleko – odbiera stronie realną możliwość zajęcia stanowiska, sprowadzając jej udział jedynie do złożenia pisma przygotowawczego. W projekcie ograniczono stronę postępowania do złożenia jedynie pisma przygotowawczego, co budzi poważne wątpliwości RCL. Pisma przygotowawcze to przecież szczególny rodzaj pisma procesowego – służący przygotowaniu sprawy do rozstrzygnięcia – a nie pełnoprawna możliwość obrony stanowiska przez stronę na etapie apelacji. Innymi słowy, jeśli sąd II instancji miałby z góry rozpoznawać apelacje „zza zamkniętymi drzwiami”, strona może de facto zostać pozbawiona szansy zabrania głosu w swojej sprawie przed wydaniem wyroku.

Co więcej, RCL wskazuje, że projektowane zmiany kolidują z dotychczasowymi regułami procedury cywilnej. Przykładowo, w analizowanym art. 11 przewiduje się, że sąd drugiej instancji może nie przeprowadzać rozprawy apelacyjnej nawet gdy strona się o nią dopomina. To wraz z art. 5 ust. 2 projektu (mówiącym, że w przypadku rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zarzut potrącenia może być zgłoszony aż do wydania wyroku II instancji) tworzy sytuację, w której apelacja odbywa się praktycznie na piśmie. RCL stanowczo podkreśla, że brakuje gwarancji proceduralnych dla stron – projekt nie przewiduje nawet obowiązku zawiadomienia stron o decyzji sądu apelacyjnego, iż sprawa jednak będzie rozpoznana niejawnnie, ani nie daje możliwości składania dodatkowych pism procesowych w odpowiedzi.

Innymi słowy, obywatel może nie dowiedzieć się, że jego sprawa w II instancji ma zostać „ukradkiem” rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a nawet jeśli zostanie poinformowany, to i tak może nie dostać szansy na złożenie repliki czy dodatkowego stanowiska. Dla RCL to nie do przyjęcia – takie ograniczenie prawa do obrony i kontradyktoryjności stoi w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami Kodeksu postępowania cywilnego.

W swych uwagach RCL wypunktowało też inne mankamenty świadczące o niedopracowaniu projektu. Między innymi zażądało aktualizacji uzasadnienia i Oceny Skutków Regulacji (OSR). Centrum podtrzymało wcześniejszą uwagę, że uzasadnienie ustawy (w tym OSR) wymaga uzupełnienia – brakuje w nim m.in. informacji o dopełnieniu obowiązków wynikających z ustawy o lobbingu oraz danych o zainteresowaniu projektem. Wskazano, że OSR operuje nieaktualnymi statystykami (np. liczbą „899 tys.” frankowiczów wziętą z artykułu Business Insider, podczas gdy w innym miejscu ten sam artykuł mówi o 450 tys., co podaje w wątpliwość rzetelność danych) i powinna zostać zrewidowana na podstawie świeższych informacji.

RCL wytknęło także niespójności terminologiczne – projekt posługuje się określeniami niezgodnymi z językiem kodeksowym (np. mówi o „złożeniu oświadczenia o potrąceniu”, podczas gdy zgodnie z KPC powinno być „podniesienie zarzutu potrącenia”). Podsumowując, w ocenie RCL projekt „wymaga dopracowania pod względem prawnym, redakcyjnym i legislacyjnym” i liczne poprawki należy wprowadzić na dalszym etapie prac.

Ministerstwo Sprawiedliwości: częściowe ustępstwa i priorytet – tempo ponad procedurę

Ministerstwo Sprawiedliwości nie mogło zignorować tak miażdżącej oceny – 24 lipca przesłało do RCL obszerną odpowiedź na uwagi, w której częściowo zgodziło się z zastrzeżeniami, a częściowo je odrzuciło. Z dokumentu (podpisanego przez wiceministra Arkadiusza Myrchę) przebija jednak jedno: resort za wszelką cenę chce przyspieszyć postępowania frankowe, nawet jeśli oznacza to ograniczenie tradycyjnych gwarancji procesowych stron.

MS obiecuje uwzględnić niektóre postulaty RCL. Na przykład przyznaje rację, że nie ma przeszkód, by rozszerzyć możliwość składania pism – projekt pierwotnie mówił tylko o „pismach przygotowawczych”, co zawężało formę wypowiedzi strony, więc Ministerstwo zgadza się zastąpić to szerszym terminem „pismo procesowe”. To oznaczałoby, że strona jednak będzie mogła przedstawić swoje stanowisko niekoniecznie w sztywnym trybie przygotowawczym, ale dowolnym pismem procesowym – drobna zmiana redakcyjna, która jednak usuwa jeden z zarzutów RCL o nadmierne ograniczenie prawa do obrony.

Podobnie resort deklaruje gotowość dodania do ustawy paru brakujących rozwiązań technicznych i doprecyzowania przepisów w duchu sugestii RCL (uwagi RCL w punktach 2, 3, 5 i 6 mają zostać uwzględnione). Można tu wymienić chociażby uzupełnienie art. 3 ust. 4 o przypadek wniesienia pozwu wzajemnego przez konsumenta, czy doprecyzowanie zasad dotyczących zwrotu opłat sądowych w kontekście zarzutu potrącenia– to kwestie, na które RCL wskazało, a Ministerstwo przyznało im słuszność.

Jednak w kluczowej sprawie rozpraw apelacyjnych MS pozostało nieugięte.

W odpowiedzi wprost napisano, że odmienne rozwiązania w art. 4 i 11 projektu są celowe i mają uzasadnienie w specyfice postępowania apelacyjnego. Resort sprawiedliwości broni pomysłu rezygnacji z rozpraw w II instancji argumentując, że nie narusza to prawa do sądu. Przywołuje wręcz gwarancje konstytucyjne i konwencyjne (art. 45 Konstytucji, art. 6 EKPCz), twierdząc, że obowiązek wysłuchania strony dotyczy głównie I instancji, gdzie przeprowadza się postępowanie dowodowe. Natomiast sąd II instancji – z racji ograniczeń dowodowych z art. 381 KPC – zwykle nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, a sprawy frankowe opierają się na w dużej mierze bezspornym stanie faktycznym (głównie interpretacja umowy kredytowej).

W ocenie MS apelacja w sprawach frankowych ma charakter w dużej mierze formalny i prawny, a strona i tak „miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska” w samej apelacji i odpowiedzi na apelację złożonych na piśmie. Innymi słowy – zdaniem resortu – dodatkowa rozprawa przed drugą instancją to zbędny luksus, skoro wszystko istotne i tak zostało już napisane w apelacji.

Ministerstwo wprost odrzuciło więc postulat RCL, by obligatoryjnie informować strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i umożliwić im składanie kolejnych pism. Uważa, że takie wymogi zniweczyłyby główny cel ustawy. “Postulowana przez RCL konieczność informowania stron oraz umożliwienia im złożenia kolejnych pism procesowych ograniczy możliwość realizacji celu regulacji, którym jest przyspieszenie postępowań apelacyjnych (…). Wprowadzenie dodatkowych obowiązków informacyjnych oraz przyznanie stronom prawa do składania kolejnych pism procesowych (…) wydłuży postępowanie i (…) może prowadzić do „nadmiernej formalizacji procedury”, a to z kolei jest sprzeczne z założeniami projektodawcy” – pisze MS w swojej odpowiedzi.

To znamienne stwierdzenie: resort otwarcie przyznaje, że przyspieszenie spraw frankowych stawia ponad klasyczne zasady kontradyktoryjności i jawności postępowania. Dodatkowe pisma, dodatkowe zawiadomienia – wszystko to zdaniem ministerstwa tylko by spowolniło proces i wprowadziło niepotrzebny formalizm, podczas gdy celem ustawy jest “uproszczenie i usprawnienie rozpoznawania masowych sporów frankowych”. Innymi słowy: mniej praw dla stron, więcej wygody dla sądów i tempa dla statystyk. Trudno o bardziej jawne stwierdzenie, że rząd gotów jest poświęcić część gwarancji procesowych na ołtarzu wydajności.

MS broni się przy tym, że rozwiązanie nadal zapewnia standardy rzetelnego procesu – w ich opinii ograniczenie rozpraw apelacyjnych to optymalizacja wykorzystania zasobów sądów przy zachowaniu istoty prawa do obrony. Resort podkreśla też skalę problemu: około 75% wszystkich spraw w sądach apelacyjnych stanowią dziś sprawy frankowe. To jawny sygnał polityczny: tak wielki napływ tych spraw wymaga nadzwyczajnych środków i odstępstw od normalnych reguł.

Ministerstwo Finansów: finansowe czerwone flagi – masowe pozwy i ryzyko dla budżetu

Rządowy projekt niepokoi nie tylko legislatorów z RCL. Równolegle swoje uwagi zgłosiło Ministerstwo Finansów (pismo z 23 lipca) i są one równie alarmujące, choć skupione na innych aspektach – przede wszystkim na skutkach ekonomicznych i wadliwych założeniach OSR. Co znamienne, MF zaczyna od deklaracji poparcia dla inicjatywy i uznania wagi problemu („ryzyko prawne związane z kredytami walutowymi wciąż jest jednym z głównych ryzyk sektora bankowego”) – by zaraz potem przejść do miażdżącej krytyki proponowanych rozwiązań.

Ministerstwo Finansów ostrzega, że efekt ustawy może być odwrotny do zamierzonego: zamiast zachęcić do ugód, zachęci frankowiczów do masowego pozywania banków. Wprost wskazuje, że skutkiem nowych przepisów może być „ograniczenie lub nawet zatrzymanie procesu ugodowego”, bo kredytobiorcy wybiorą pozwy zamiast polubownych ugód. To dotyczyć może nawet osób, które dawno spłaciły swoje kredyty – bo ustawa tworzy dla nich bodziec, by jednak pozwać bank o unieważnienie umowy czy zwrot świadczeń. Powód? Jak pisze MF, będzie to „w szczególności ze względu na ułatwione postępowanie sądowe i bodziec do wnoszenia powództw”. Czyli paradoksalnie, im bardziej MS chce ułatwić i przyspieszyć postępowania frankowe, tym bardziej może zachęcić kolejnych ludzi do wejścia na drogę sądową, skoro procedura stanie się prostsza i szybsza dla konsumenta. Banki mogą przestać zawierać ugody, wiedząc że i tak grozi im fala nowych pozwów – ostrzega minister finansów.

Kolejna kwestia to koszty dla państwa. Ministerstwo Finansów zwraca uwagę na konkretne zapisy projektu, które mogą oznaczać obciążenie budżetu. Przede wszystkim chodzi o kontrowersyjny bonus dla banków: zgodnie z projektem, jeśli bank cofnie pozew o spłatę kapitału kredytu frankowego (czy apelację w takiej sprawie) i zamiast tego podniesie zarzut potrącenia w procesie wytoczonym przez kredytobiorcę, dostanie z powrotem połowę uiszczonej opłaty sądowej.

To niebagatelna ulga – bank płaci 5% wartości roszczenia wpisu od pozwu, więc przy pozwie o 200 tys. zł opłata wynosi 10 tys. zł, a ustawa pozwoliłaby odzyskać 5 tys. zł przy rezygnacji z pozwu na rzecz potrącenia. MF pyta: ile to będzie kosztować Skarb Państwa? OSR szacuje ubytek dochodów sądowych na 192,5 mln zł, ale MF sugeruje, że to skrajnie optymistyczne założenie. Resort finansów wręcz zaleca projektodawcy ponowną weryfikację części OSR – punktu 7 dotyczącego wpływu ustawy na obszar podatkowy i analizę danych. Wytyka, że brakuje niezbędnych danych statystycznych do rzetelnej kalkulacji skutków. W wielu sądach pozwy banków o kapitał są rejestrowane pod różnymi kategoriami, brak jest centralnych statystyk, ile takich spraw faktycznie złożono. Padają szacunki rzędu kilkudziesięciu tysięcy pozwów banków przeciw frankowiczom już wniesionych – i nie wiadomo, ile jeszcze wpłynie; w dyskusjach frankowiczów (np. w grupach konsumenckich) podkreśla się hipotetycznie, że jeśli w sądach jest np. ~40 tysięcy takich spraw, a każda opiewa średnio na 300 tys. zł roszczenia (czyli 15 tys. zł opłaty sądowej), to „prezent” dla banków w postaci zwrotu połowy opłaty może kosztować państwo nawet 300 mln zł. To półtora raza więcej niż oficjalnie zakładane 192 mln, a i ta kwota może okazać się dopiero początkiem. MF zwraca uwagę, że projektodawca nie wyjaśnił, skąd weźmie pieniądze na te zwroty – czy zmieszczą się one w planowanych limitach wydatków części budżetowych, czy też będą wymagały nowelizacji budżetu. Innymi słowy, finansowanie “ulg” dla banków wciąż jest niejasne.

Co gorsza, istnieje ryzyko, że same zapowiedzi ustawy zmobilizują banki do zwiększenia pozwów tu i teraz. Jeżeli wejście ustawy w życie się opóźni, banki mogą masowo składać nowe pozwy o zwrot kapitału (by przerwać bieg przedawnienia), licząc na to, że połowę opłat i tak później odzyskają. Podobnie mogą chętniej wnosić apelacje i skargi kasacyjne – bo i w tych przypadkach projekt gwarantuje im zwrot połowy wpisu. W efekcie Skarb Państwa nie tylko straci już należne opłaty (oddając je bankom), ale wręcz zachęci sektor do produkowania kolejnych kosztownych procedur. Po co? Banki wiedzą, że już teraz w sądach toczy się wiele spraw o WIBOR – im bardziej zablokują sądy tym później wyklaruje się orzecznictwo i być może opóźnią kolejny armagedon bankowy. To czarny scenariusz, w którym zamiast odciążyć sądy, ustawa jeszcze podsyci lawinę spraw – dokładnie odwrotnie niż obiecywano.

Ministerstwo Finansów w swoich uwagach bije więc na alarm: brakuje rzetelnej analizy skutków finansowych, założenia OSR są wątpliwe, a potencjalne obciążenia dla budżetu mogą być „znacznie wyższe” niż przedstawiono. Komentatorzy w społeczności frankowiczów już prognozują, że pomysły MS mogą wymusić korektę ustawy budżetowej i wyłożenie z kasy państwa setek milionów złotych – czyli de facto społeczną dopłatę do sporów sądowych banków. Taki obraz wyłania się z analizy MF: projekt jawi się jako ryzykowny finansowo eksperyment, który budzi poważne wątpliwości co do sensowności ekonomicznej.

Polityka vs. analiza: czy rząd zignoruje własne ostrzeżenia?

Powyższe uwagi kreślą obraz projektu targanego wewnętrznymi sprzecznościami. Z jednej strony Ministerstwo Sprawiedliwości uparcie promuje rozwiązania upraszczające procedurę – nawet kosztem ograniczenia prawa stron do jawnego procesu i pełnej obrony. Z drugiej strony inne ogniwa rządu (RCL, MF) głośno alarmują o poważnych zagrożeniach: prawnych i konstytucyjnych, ale też społecznych oraz finansowych. Taki zgrzyt na linii MS–RCL–MF to czytelny sygnał, że wewnątrz rządu brakuje spójności co do kierunku zmian. Można wręcz mówić o chaosie decyzyjnym– resort sprawiedliwości forsuje swoje pomysły niemal w oderwaniu od merytorycznych analiz własnych ekspertów legislacji i finansów.

Nasuwa się pytanie: czy te ostrzeżenia zostaną potraktowane poważnie? Dotychczasowe działania MS wskazują, że projekt jest pchany naprzód w ekspresowym tempie. Po wprowadzeniu poprawek w czerwcu resort nie zdecydował się na ponowne pełne konsultacje publiczne, choć zmieniono wiele kluczowych zapisów. Teraz, mimo krytyki RCL i MF, Ministerstwo Sprawiedliwości najwyraźniej zamierza kontynuować legislacyjną ścieżkę – licząc na szybkie przyjęcie specustawy frankowej przez rząd i skierowanie jej do Sejmu. Można odnieść wrażenie, że polityczna determinacja przeważa nad chłodną analizą skutków. Projekt jest elementem szerszych obietnic rządu (przyspieszenie postępowań sądowych, ulżenie sądom przeciążonym sprawami frankowymi) i być może dlatego głosy rozwagi są spychane na margines.

Forsowanie ustawy wbrew tak poważnym zastrzeżeniom to przepis na legislacyjną katastrofę. Jeżeli nawet Rządowe Centrum Legislacji – stojące na straży poprawności prawnej – mówi delikatnie o konieczności dalszego dopracowania projektu, a Ministerstwo Finansów ostrzega przed finansowymi konsekwencjami, to znaczy, że projekt w obecnej formie jest wadliwy. Ignorowanie tych sygnałów może skutkować uchwaleniem prawa, które następnie będzie masowo nowelizowane, podważane w sądach, a może i w Trybunale Konstytucyjnym. Taka ustawa pisana na kolanie, w atmosferze presji i wewnętrznych sporów, grozi jeszcze większym chaosem – tym razem już nie tylko w rządzie, ale w całym systemie prawnym obsługującym sprawy frankowe.

Na dziś widać wyraźnie, że brakuje konsensusu co do kształtu ustawy frankowej. RCL próbuje hamować najbardziej kontrowersyjne pomysły, MF apeluje o zdrowy rozsądek finansowy – ale to Ministerstwo Sprawiedliwości trzyma kierownicę. Jeśli resort sprawiedliwości nie posłucha tych uwag, może się okazać, że lecząc przewlekłość postępowań frankowych, stworzy lekarstwo gorsze od choroby. Czy stać nas na legislacyjny eksperyment, który potencjalnie rozreguluje postępowania sądowe i obciąży budżet państwa setkami milionów złotych? Odpowiedzialna odpowiedź powinna brzmieć: nie. Niestety, wiele wskazuje, że projekt i tak trafi na ścieżkę legislacyjną w ekspresowym tempie – a wewnętrzne spory pozostaną jedynie głosem rozsądku wołającym na puszczy.