Rynek usług prawnych w Polsce to obszar wart olbrzymie pieniądze – miliardy złotych rocznie – z czego znacząca część działa w szarej strefie, pozbawionej nadzoru i gwarancji należytej obsługi dla klientów. Mowa o tzw. firmach odszkodowawczych, które od lat budzą kontrowersje. Te podmioty pozyskują dla klientów odszkodowania (np. za wypadki komunikacyjne, błędy medyczne, spory z ubezpieczycielami), zwykle na zasadzie success fee – czyli prowizji od wygranej sumy. Problem w tym, że nie są to kancelarie prowadzone przez adwokatów ani radców prawnych, lecz zwykłe spółki działające na podstawie swobody działalności gospodarczej. Brak nadzoru samorządu zawodowego, brak obowiązkowego ubezpieczenia OC, brak zasad etyki i tajemnicy zawodowej – to wszystko sprawia, że klienci tych firm pozbawieni są ochrony, jaka przysługuje im w przypadku korzystania z profesjonalnych kancelarii prawniczych. Mimo to przedsiębiorstwa te rozwinęły skrzydła, bo prawo nie stawia im barier – dochodzenie roszczeń odszkodowawczych nie jest prawnie zastrzeżone wyłącznie dla adwokatów czy radców. W rezultacie doświadczeni prawnicy muszą konkurować o klientów z nieuregulowanymi „kancelariami” odszkodowawczymi. No właśnie „kancelariami” – wiele osób, które korzysta z usług firm odszkodowawczych nawet nie zdaje sobie sprawy, że tak naprawdę nie współpracują z adwokatem czy też radcą prawnym a jedynie pośrednikiem. Czy Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar uporządkuje ten chaos – czy też jego resort ma inne priorytety?
W ostatnich latach coraz głośniej mówi się o patologiach na rynku usług odszkodowawczych. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował liczne skargi na działalność takich firm – klienci skarżą się na wygórowane prowizje, niejasne umowy, opóźnienia w wypłacie należnych kwot, a nawet przypadki niewypłacania odszkodowań w ogóle. Zdarza się, że poszkodowani podpisują umowy, nie będąc w pełni świadomymi ich warunków (np. tuż po ciężkim wypadku). Pojawiały się też głośne przypadki niemalże upadłości jednego z największych odszkodowawczych pośredników, co unaoczniło ryzyko – tysiące klientów mogłyby stracić należne świadczenia w razie bankructwa takiej firmy.
Przemysław Rosati, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej (NRA), wyliczał wręcz bulwersujące przykłady nadużyć: firmy, które przywłaszczały sobie pieniądze klientów, wpisywały do umów klauzule niedozwolone, a ponieważ nie muszą mieć ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej – poszkodowani nie mieli potem żadnej rekompensaty. Zwykli ludzie nie mogą być narażeni na współpracę z podmiotami, które nie posiadają wymaganego przygotowania do świadczenia pomocy prawnej, ale są de facto poza jakimkolwiek nadzorem – podkreśla Rosati. Krótko mówiąc, obecnie każdy może otworzyć firmę i oferować pomoc prawną, nawet bez kwalifikacji – co Rosati porównuje do „prawniczego znachorstwa”, analogicznie do sytuacji, w której leczeniem zajmowałby się ktoś bez uprawnień lekarza .
Firmy odszkodowawcze pod lupą: geneza problemu i skala zjawiska
Rynek firm odszkodowawczych wyrósł w Polsce na lukratywnej niszy. Początkowo koncentrowały się na walce z ubezpieczycielami o wyższe odszkodowania dla ofiar wypadków, ale z czasem ich „kurą znoszącą złote jajka” stały się spory z bankami. Szczególnie atrakcyjni okazali się tzw. frankowicze, czyli posiadacze kredytów frankowych pozywający banki – prowadzenie takich spraw to dla firm odszkodowawczych żyła złota.
Dlaczego działalność tych firm budzi tak duże kontrowersje? Poza wspomnianym brakiem nadzoru i odpowiedzialności zawodowej, chodzi o konkretne nadużycia i szkody dla klientów. Przykładowo, Polska Izba Ubezpieczeń (PIU) i Związek Banków Polskich (ZBP) – instytucje finansowe, które także popierają uregulowanie tego rynku – wskazują na wiele niepokojących praktyk. Niektóre firmy odszkodowawcze korzystają z agresywnych form marketingu i wyspecjalizowanych handlowców, dzięki którym skupują od konsumentów roszczenia (np. o zwrot opłat przy wcześniejszej spłacie kredytu), nie informując ich o pełnej wartości – klient dowiaduje się w sądzie, ile mógł zyskać. Standardem są wysokie prowizje success fee, sięgające nierzadko kilkudziesięciu procent od uzyskanej kwoty odszkodowania. Bywa jeszcze gorzej – w umowach z ofiarami wpisuje się wygórowane kary umowne, np. za zawarcie ugody z bankiem w sprawie frankowej bez pośrednictwa firmy (to sposób, by zniechęcić klientów do samodzielnego dogadania się z bankiem). Zdarza się też wprowadzanie klientów w błąd obietnicami nierealistycznie szybkich wygranych w sądzie. Różne podmioty gospodarcze zaczęły zarabiać na tzw. ochronie konsumenta, co w wielu przypadkach niewiele ma wspólnego z tą ochroną – mówi dr Tadeusz Białek, prezes ZBP , podkreślając, że brak cywilizujących regulacji zachęca nawet podmioty zagraniczne do wchodzenia na polski rynek, co może tylko pogłębić problemy .
Nacisk na uregulowanie tego rynku rośnie. Przede wszystkim od lat apeluje o to samorząd adwokacki. Naczelna Rada Adwokacka, kierowana przez mec. Rosatiego, już w 2022 r. przygotowała własny projekt ustawy mającej kompleksowo uregulować świadczenie pomocy prawnej. Projekt NRA zakłada, że usługi prawne na rzecz obywateli mogłyby świadczyć wyłącznie osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (adwokaci, radcowie prawni, ewentualnie zagraniczni prawnicy z odpowiednimi uprawnieniami) . Innymi słowy – działalność gospodarcza polegająca na dochodzeniu roszczeń byłaby zastrzeżona dla profesjonalnych prawników, co skutecznie wyeliminowałoby prywatne firmy odszkodowawcze z rynku. Ponadto NRA postuluje szereg dodatkowych gwarancji dla klientów: obowiązek wypłaty zasądzonych odszkodowań bezpośrednio poszkodowanemu (z pominięciem konta firmy pośredniczącej), zakaz pobierania prowizji od rent i świadczeń okresowych, prawo klienta do szerszego odstąpienia od umowy z taką firmą, ograniczenie nadmiernych kar umownych, a także – co oczywiste – wprowadzenie obowiązkowego ubezpieczenia OC dla podmiotów prowadzących tego typu działalność. Adwokatura argumentuje, że takie zmiany to kwestia nie tylko porządku na rynku, ale przede wszystkim ochrony słabszych uczestników – poszkodowanych obywateli i konsumentów.
Co ważne, adwokaci zyskali sojuszników. Pomysły regulacji od dawna wspiera Polska Izba Ubezpieczeń, widząc patologie we współpracy firm odszkodowawczych z ubezpieczycielami. Do inicjatywy dołączyły też środowiska bankowe – Związek Banków Polskich oficjalnie poparł uregulowanie rynku usług prawnych. Silna koalicja (adwokaci + ubezpieczyciele + banki) od kilku miesięcy wywiera presję na rządzących. Warto przypomnieć, że już w 2018 r. byli blisko celu – wówczas nad projektem pochylał się Senat przy wsparciu senatora Grzegorza Biereckiego (PiS), ale ostatecznie inicjatywa utknęła. Teraz temat wraca ze zdwojoną siłą. – Trzeba jasno powiedzieć: to konsekwencja działań różnych podmiotów, które zarabiają na „ochronie konsumenta” w sposób niewiele mający wspólnego z rzeczywistą ochroną – ocenia prezes ZBP, podając przykłady opisane wyżej.
Adam Bodnar – diagnoza, oczekiwania, rzeczywistość urzędowania
Kiedy jesienią 2023 r. zmieniła się władza, a stanowisko Ministra Sprawiedliwości objął Adam Bodnar – znany obrońca praw obywatelskich i były Rzecznik Praw Obywatelskich – wiele osób miało nadzieję na szybkie uporządkowanie chaosu wokół firm odszkodowawczych. Bodnar uchodzi przecież za urzędnika wrażliwego na krzywdę słabszych i dbającego o praworządność. Już kilka miesięcy po nominacji, w sierpniu 2024 r., minister Bodnar spotkał się z prezesem NRA, Przemysławem Rosatim, by omówić tę kwestię. Po spotkaniu padły pierwsze obiecujące deklaracje: Bodnar publicznie zapewnił, że popiera ideę regulacji usług odszkodowawczych, zaznaczył jednak, że należy rozważyć „zakres koniecznej ingerencji państwa w wolność gospodarczą”, tak aby starannie wyważyć konstytucyjne gwarancje leżące u podstaw tej materii. Innymi słowy – regulacja tak, ale z umiarem. Ze strony ministerstwa dało się wówczas słyszeć wiele zapewnień o chęci realizacji postulatów, które środowiska prawnicze zgłaszają od lat.
Na deklaracjach jednak poprzestano. Prawie rok od objęcia urzędu przez Bodnara brak było namacalnych efektów legislacyjnych. To nie umknęło uwadze prezesa Rosatiego. W styczniu 2025 r. w wywiadzie dla Super Expressu Rosati stwierdził wprost, że minister „nie zdał egzaminu”. Przez ostatni rok nie pojawił się żaden projekt [reformujący wymiar sprawiedliwości] – skwitował prezes NRA . Wymienił szereg obszarów, gdzie oczekiwano zmian (cyfryzacja sądów, obniżenie kosztów postępowań, reforma struktury sądów, rozwiązanie problemu Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN), podkreślając, że “jest naprawdę co robić w wymiarze sprawiedliwości”. Rosati zasugerował, że skoro Bodnar nie podołał tym wyzwaniom, powinien rozważyć odejście z urzędu. Choć te słowa padły w kontekście szerszej oceny pracy ministra, dotyczyły również braku postępu w sprawie firm odszkodowawczych – jednego z priorytetowych postulatów adwokatury. Z perspektywy NRA, Bodnar zawiódł oczekiwania: mimo początkowej zgody co do diagnozy problemu, nie poszły za tym konkretne działania.
Minister Bodnar zdaje sobie sprawę z tych zarzutów, ale tłumaczy opieszałość złożonością zagadnienia. Resort wskazuje, że odbyło się seminarium eksperckie (21 października 2024 r.) poświęcone działalności kancelarii odszkodowawczych – i że dyskusja pokazała wieloaspektowy charakter problemu. Sam Bodnar wiosną 2025 r. odpowiedział na kolejne wystąpienie RPO (następcy Bodnara w urzędzie rzecznika) w sprawie konieczności regulacji. W obszernej odpowiedzi przyznał rację co do istnienia patologii, ale jednocześnie zasugerował zmianę podejścia. Stwierdził, że dotychczas przedstawione propozycje (m.in. te forsowane przez NRA) nie pozwoliły na zaproponowanie prostych rozwiązań uwzględniających potrzeby rynku. Innymi słowy – gotowego przepisu nie ma, a problem okazał się trudniejszy, niż sądzono.
Wiceminister sprawiedliwości Maria Ejchart-Rogowska dodała w mediach, że warto prowadzić szerokie konsultacje – włączyć do dyskusji Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Ministerstwo Rozwoju (odpowiedzialne za politykę gospodarczą) – by uwzględnić różne perspektywy. Bodnar podkreślił też konieczność określenia rzeczywistej skali problemu i poszukania optymalnych rozwiązań, które uwzględnią zarówno interesy konsumentów, jak i przedsiębiorców działających w branży. Brzmi to jak zapowiedź drogi do kompromisu – bardzo długiej drogi, ale dla adwokatów jest też sygnałem, że Ministerstwo nie zamierza automatycznie spełnić ich głównego postulatu, jakim jest pełna wyłączność adwokatów i radców na reprezentowanie poszkodowanych.
Co stoi na przeszkodzie? Analiza przyczyn opóźnień
Dlaczego Minister Sprawiedliwości – mimo presji i początkowych chęci – wstrzymuje konkretne działania w sprawie firm odszkodowawczych? Przyczyn jest kilka i nie wszystkie wynikają ze złej woli. Adam Bodnar akcentuje kontrowersje natury konstytucyjnej. Chodzi o wspomnianą wolność działalności gospodarczej – regulacja oznaczałaby de facto ograniczenie dostępu do rynku dla pewnej grupy podmiotów. NRA domaga się przecież wprowadzenia monopolu adwokatów i radców w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Bodnar otwarcie wątpi, czy takie rozwiązanie jest właściwe. Nie wydaje się właściwym rozwiązaniem postulowane przez samorząd prawniczy wprowadzenie zmian, które doprowadziłyby do monopolizacji świadczenia takich usług – wskazał minister w piśmie do RPO. Zwrócił uwagę, że wykluczenie firm odszkodowawczych z rynku mogłoby uderzyć w konsumentów, pozbawiając ich łatwiejszego i przede wszystkim tańszego dostępu do specjalistycznej pomocy prawnej na etapie przedsądowym. To kluczowy argument: obecnie tzw. kancelarie odszkodowawcze działają głównie przed wszczęciem postępowań sądowych, wspierając obywateli w sporach z ubezpieczycielami. Dla wielu osób o skromnych dochodach działalność tych firm jest jedyną realną opcją uzyskania pomocy, bo ich sytuacja materialna nie pozwala na opłacenie adwokata z własnej kieszeni. Państwowy system bezpłatnej pomocy prawnej ma ograniczony zakres i nie zapewnia tak aktywnego pozyskiwania roszczeń, jak robią to komercyjne firmy. Bodnar zdaje się pytać: czy lepiej mieć nieidealną pomoc niż żadną?
Kolejną obawą Ministerstwa Sprawiedliwości może być groźba powstania oligopolu prawniczego. Gdy usługi odszkodowawcze staną się wyłączną domeną adwokatów i radców, naturalną konsekwencją może być wzrost cen takich usług (profesjonalni pełnomocnicy są z reguły drożsi niż firmy działające na prowizji). Mniej konkurencji to potencjalnie mniej dostępności – a to stoi w sprzeczności z prokonsumenckim podejściem, jakie Bodnar prezentował jako RPO.
Trzeba też zauważyć kontekst polityczny: rządząca koalicja może obawiać się oskarżeń o działanie w interesie korporacji prawniczej kosztem małych przedsiębiorców. Hasło obrony „wolnego rynku” i dostępu do tanich usług może paść na podatny grunt, zwłaszcza że firmy odszkodowawcze zapewne będą głośno protestować przeciw restrykcjom. Już teraz przedstawiciele branży odpierają zarzuty, twierdząc że poza interesem banków i ubezpieczycieli nie ma powodu ograniczać działalności gospodarczej – bo i tak w postępowaniach sądowych muszą ich reprezentować adwokaci lub radcowie prawni, którym kancelarie odszkodowawcze finalnie zlecają sprawy ale już we własnym imieniu. Nie dziwi, że do lobbingu ubezpieczycieli przeciw swobodzie usług dołączyli bankierzy.
Poza interesem tych branż nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczenia swobody działalności gospodarczej – przekonuje Bartłomiej Krupa, prezes największej firmy odszkodowawczej Votum . Przypomina on, że ubezpieczyciele i banki notują rekordowe zyski, a gdyby nie masowe przegrane tych instytucji w sprawach prowadzonych z pomocą doradców odszkodowawczych, ich wyniki finansowe byłyby jeszcze wyższe . Innymi słowy – firmy odszkodowawcze przedstawiają się jako sojusznik konsumentów przeciw potentatom finansowym, a ich likwidację jako działanie pod dyktando wielkich korporacji.
Nie bez znaczenia jest także złożoność problemu od strony legislacyjnej. Nawet jeśli Bodnar chce “coś zrobić”, musi zdecydować jak. Czy pójść drogą pełnej delegalizacji firm odszkodowawczych i przekazać rynek korporacjom prawniczym? A może wybrać opcję pośrednią – wprowadzić licencje lub wymogi dla firm odszkodowawczych (np. obowiązek zatrudniania adwokatów, obligatoryjne OC, limitowanie wysokości prowizji)?
Każde z rozwiązań ma wady i rodzi ryzyka, co sprawia, że MS analizuje temat bardzo wolno i ostrożnie. Sam Bodnar sugerował, że być może wystarczy lepsze stosowanie istniejącego prawa, zamiast tworzenia nowego. Wskazał choćby, że firmy doradcze już teraz powinny posiadać ubezpieczenie OC działalności gospodarczej, a wiele nadużyć da się zwalczać w oparciu o obowiązujące przepisy – np. uznając nieuczciwe postanowienia umowne za nieważne.
Nie można wykluczyć również prozaicznej przyczyny: konkurencji priorytetów. Rząd premiera Donalda Tuska zapowiedział wiele reform w wymiarze sprawiedliwości – od odpolitycznienia Krajowej Rady Sądownictwa, przez zmiany w Sądzie Najwyższym, po cyfryzację sądów i usprawnienie procedur. Możliwe, że w gąszczu tych pilnych zadań temat firm odszkodowawczych nie jest najbardziej palący.
W końcu dotyczy on specyficznego segmentu rynku prawniczego, a nie całego społeczeństwa. Politycznie sprawa może wydawać się mało “nośna” – trudno w kampanii wyborczej chwalić się uporządkowaniem działalności kancelarii odszkodowawczych, gdy wyborców bardziej obchodzą np. szybkość postępowań i dostępność sędziów. Innymi słowy, Bodnarowi może brakować politycznej motywacji, by forsować ten projekt w ekspresowym tempie, zwłaszcza w obliczu braku jednomyślności co do kierunku zmian oraz ogólną krytyką działalności.
Warto też zauważyć, że choć NRA oferuje gotowy projekt ustawy, Ministerstwo Sprawiedliwości może mieć ambicję wypracować własne, bardziej wyważone propozycje. Bodnar wielokrotnie podkreślał, że potrzebny jest “złoty środek”– rozwiązanie godzące różne racje. Być może trwają prace koncepcyjne nad takim kompromisem, co oczywiście wydłuża proces.
Alternatywne ścieżki przeforsowania zmian
Impas między adwokaturą a Ministerstwem Sprawiedliwości rodzi pytanie: czy da się przyspieszyć regulację firmy odszkodowawczych innymi metodami? Jedna z dróg to inicjatywa parlamentarna niezależna od rządu. Już w końcówce 2024 r. Senacka Komisja Petycji zajmowała się wnioskiem NRA o podjęcie prac nad ustawą – senacka petycja była sposobem, by nadać sprawie bieg legislacyjny mimo braku projektu rządowego. 6 listopada 2024 r. komisja co prawda wstrzymała decyzję, dając czas Ministerstwu Sprawiedliwości, które zadeklarowało zajęcie się tematem. Jednak jeśli resort będzie zwlekał zbyt długo, nic nie stoi na przeszkodzie, by Senat ponownie podjął wątek. Obecna większość senacka (opozycyjna wobec poprzedniego rządu) już raz pokazała determinację, procedując petycję NRA – nawet samo to wywarło presję na ministerstwie. Możliwe więc, że prawnicy spróbują raz jeszcze „ominąć” rząd i skierować projekt do laski marszałkowskiej poprzez parlament. Sprzymierzeńców nie brakuje: w Sejmie zasiada wielu prawników sprzyjających idei uporządkowania rynku. Tego rodzaju ponadpartyjne porozumienie (bo przypomnijmy: poprzednio także część polityków PiS popierała regulację) może doprowadzić do wniesienia projektu ustawodawczego nawet bez błogosławieństwa MS.
Drugim elementem jest nacisk medialny i społeczny. Im częściej w mediach będą pojawiać się analizy wykazujące skalę problemu, tym trudniej rządowi będzie temat ignorować. Już teraz publiczna krytyka ze strony prezesa Rosatiego i innych ekspertów stawia ministra Bodnara w niekomfortowej pozycji obrońcy status quo. Z jednej strony, otwarta krytyka Bodnara niesie ryzyko polityczne – może zrazić ministra i jego otoczenie, które zechce pokazać niezależność i brak uległości wobec korporacji prawniczej. Z drugiej strony jednak ciągłe nagłaśnianie tematu podtrzymuje go w agendzie i zwiększa szanse, że zmiany prędzej czy później nastąpią. Rosati zdaje się stosować strategię “złej i dobrej policji” – ostro punktuje zaniedbania Bodnara, ale równocześnie deklaruje gotowość do współpracy, jeśli tylko resort podejmie temat. To sygnał dla ministra: w każdej chwili możesz do nas dołączyć i zapisać na swoim koncie pozytywną reformę.
Niewykluczone są także kompromisy merytoryczne. Adwokatura wysyła sygnały, że zależy jej przede wszystkim na bezpieczeństwie klientów, a nie na monopolu dla samego monopolu. Gdy Maria Ejchart mówi o “precyzyjnym określeniu zakresu usług prawnych zastrzeżonych dla zawodów zaufania publicznego” , można to czytać jako zaproszenie do rozmów o szczegółach. Być może zamiast likwidować firmy odszkodowawcze, ustawa wprowadzi dla nich pewne ramy.
Dla NRA to oczywiście mniej niż pełna wyłączność, ale lepszy rydz niż nic. Bo nawet minister Bodnar nie neguje istnienia patologii – różnica zdań dotyczy metod zaradczych. Jeśli obie strony usiądą do stołu, możliwe jest wypracowanie rozwiązania łączącego postulaty ochrony konsumenta z poszanowaniem zasad konkurencji.
Czy w 2025 roku nastąpi przełom?
Minister Adam Bodnar stoi przed niełatwym dylematem: jak pogodzić zasadę swobody gospodarczej z ochroną konsumentów na rynku usług prawnych. Jego ostrożność może wynikać z chęci znalezienia wyważonego rozwiązania – takiego, które zapewni obywatelom łatwy dostęp do pomocy w dochodzeniu roszczeń, a zarazem zagwarantuje wysoką jakość i bezpieczeństwo tych usług . Stawką jest bezpieczeństwo prawne tysięcy poszkodowanych osób oraz przejrzystość i uczciwość miliardowego rynku. Po jednej stronie mamy nacisk adwokatów, ubezpieczycieli i banków, którzy mówią jednym głosem: “czas skończyć z prawniczym Dzikiem Zachodem”. Po drugiej – argumenty o wolności rynku i potrzebie konkurencyjności, a także realny problem zapewnienia pomocy tym, którzy nie mają pieniędzy na adwokata. Rząd zapowiadał przywrócenie rządów prawa i ochronę obywateli – regulacja firm odszkodowawczych wpisuje się w te cele, ale wymaga decyzji politycznej. Czy w drugiej połowie 2025 roku doczekamy się przełomu? Czy minister Bodnar zdąży przekuć słowa w czyny i przedstawić projekt ustawy, który zadowoli zarówno prawników, jak i ich klientów? A może temat będzie nadal odkładany na później, stopniowo narastając i czekając na bardziej zdecydowane ruchy ze strony władz? Odpowiedź poznamy w najbliższych miesiącach – jedno jest pewne: kwestia “kancelarii odszkodowawczych” już teraz stała się testem skuteczności i determinacji nowej władzy. Pozostaje liczyć, że test ten zostanie zaliczony z wynikiem pozytywnym – w interesie nas wszystkich.
