Rewolucja w sankcji kredytu darmowego. Sprawdziliśmy argumenty resortu [HACZYK]

Sankcja kredytu darmowego (SKD) pozwala kredytobiorcy oddać bankowi albo firmie pożyczkowej tylko pożyczony kapitał, bez odsetek i opłat, jeśli kredytodawca naruszył określone obowiązki z ustawy o kredycie konsumenckim, np. podał w umowie błędne informacje o kosztach. Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje nową ustawę, która ma wdrożyć unijną dyrektywę CCD2 i zawęzić listę naruszeń dających prawo do SKD. 22 października na spotkaniu prekonsultacyjnym resort pokazał pierwsze założenia. Na liście przykładów naruszeń objętych SKD nie znalazło się m.in. RRSO. Lista miała jednak charakter przykładowy: sam brak pozycji na slajdzie nie przesądza o treści przyszłej ustawy.

Dzień później, 23 października, w „Rzeczpospolitej” ukazał się tekst „Rewolucja w dyrektywie o kredycie konsumenckim”. Podpisują go dr Aneta Wiewiórowska-Domagalska, pełnomocniczka ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumentów, i Maciej Bujalski, który współpracuje z resortem przy projekcie. To najpełniejsze jak dotąd uzasadnienie kierunku zmian. Autorzy przekonują, że zawężenie SKD nie jest wyborem politycznym, tylko wynika z samej dyrektywy. Sprawdziliśmy ich kluczowe twierdzenia z tekstem dyrektywy i z orzecznictwem TSUE. Nie wszystkie wytrzymują tę konfrontację.

Co dokładnie twierdzą autorzy projektu?

Tekst w „Rzeczpospolitej” opiera się na pięciu tezach. Pierwsza: nowa dyrektywa daje pierwszeństwo nadzorowi administracyjnemu, a kary nakładane przez urzędy mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Druga: sankcja cywilnoprawna, taka jak SKD, jest w dyrektywie fakultatywna, czyli państwo może, ale nie musi jej wprowadzać. Trzecia: jeśli ją wprowadzi, ma być według motywu 52 dyrektywy „skuteczna i proporcjonalna, ale już nie odstraszająca”. Czwarta: dyrektywa ma charakter zupełny, więc Polska nie może przyjąć ani wyższego, ani niższego standardu ochrony, a dotychczasowego orzecznictwa TSUE o sankcjach cywilnych nie da się wprost przenieść na nowe przepisy. Piąta: debata o SKD to „gra interesów” firm dochodzących roszczeń i sektora finansowego.

Wniosek autorów nie jest radykalny. Piszą, że choć dyrektywa tego nie wymaga, publiczny system kar należałoby uzupełnić sankcjami cywilnymi jako „kołem ratunkowym” dla konsumentów, ale SKD nie powinna być jedyną taką sankcją. Diabeł tkwi jednak w uzasadnieniu, bo to ono ma przesądzić, jak wąska będzie nowa SKD.

Prekonsultacje a tekst w prasie: co się zgadza, czego brakuje

Rdzeń argumentacji jest ten sam co na slajdach z 22 października. Tam ministerstwo pisało o „zupełnym charakterze dyrektywy” i „braku możliwości podniesienia standardu”, a przy ochronie cywilnoprawnej o wymogu skuteczności i proporcjonalności, „ale już nie odstraszania”. Prasowy tekst rozwija te same myśli, więc trudno zarzucić autorom niekonsekwencję.

Ciekawsze jest to, czego w tekście nie ma. Nie ma ani słowa o tym, które naruszenia wypadną z katalogu SKD, w tym o RRSO i o limicie pozaodsetkowych kosztów kredytu, których nie było wśród przykładów na slajdach. Nie ma też przepisów przejściowych, czyli odpowiedzi na najważniejsze dla kredytobiorców pytanie: czy węższa SKD obejmie umowy zawarte przed wejściem ustawy w życie. Wreszcie tekst omija ocenę zdolności kredytowej, która na prekonsultacjach wywołała najwięcej sporów. Autorzy wymieniają jedynie dokumentowanie procedur oceny zdolności kredytowej wśród obowiązków, które „ze swojej natury” nie nadają się do dochodzenia w indywidualnym procesie. Czytelnik dostaje więc uzasadnienie kierunku, ale nie jego skutki.

Co znaczy „dyrektywa zupełna” i czy to prawda?

„Harmonizacja zupełna” (pełna) oznacza, że państwa członkowskie nie mogą odchodzić od przepisów dyrektywy ani na korzyść, ani na niekorzyść konsumenta. CCD2 rzeczywiście ją przewiduje. Art. 42 ust. 1 stanowi, że w zakresie, w jakim dyrektywa zawiera przepisy zharmonizowane, państwa nie mogą utrzymywać ani wprowadzać przepisów od nich odbiegających. Ta część tezy autorów jest prawdziwa i nie jest nowa. Maciej Bujalski pisał o harmonizacji zupełnej CCD2 już w październiku 2025 r. w „Europejskim Przeglądzie Sądowym”, analizując projekt UOKiK.

Kluczowe są jednak słowa „w zakresie, w jakim”. Motyw 13 dyrektywy mówi wprost, że ograniczenia wynikające z pełnej harmonizacji dotyczą wyłącznie obszarów zharmonizowanych, a tam, gdzie przepisy nie zostały zharmonizowane, państwa zachowują swobodę. Sankcje to podręcznikowy przykład takiego obszaru. Art. 44 nie określa, jakie mają być kary ani za co. Nakłada tylko obowiązek ich ustanowienia i wymaga, by były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Szczegóły pozostawia państwom. Motyw 52 mówi z kolei, że państwa „mogą” dać konsumentom środki ochrony prawnej, i nie wyznacza ich górnej granicy.

Z pełnej harmonizacji obowiązków kredytodawcy, np. tego, co musi znaleźć się w umowie, nie wynika więc automatycznie pełna harmonizacja sankcji za ich złamanie. W obszarze w pełni zharmonizowanym Polska co do zasady nie może dodawać obowiązków odmiennych od przewidzianych dyrektywą, z uwzględnieniem wyjątków pozostawionych państwom członkowskim. Nic w tekście dyrektywy nie zakazuje jej jednak, by za złamanie obowiązków, które dyrektywa przewiduje, groziła surowa sankcja cywilna. Granicą jest zasada proporcjonalności, a nie zakaz „podnoszenia standardu”. Teza, że pełna harmonizacja wymusza zawężenie SKD, to interpretacja, a nie oczywistość. W tekście w „Rzeczpospolitej” jest przedstawiona tak, jakby była oczywistością.

Czy SKD naprawdę „nie musi” być odstraszająca?

To najważniejsza i najsłabiej uzasadniona teza tekstu. Autorzy piszą, że motyw 52 „wyraźnie stanowi”, iż sankcja cywilna ma być skuteczna i proporcjonalna, ale nie odstraszająca. Tymczasem motyw 52 brzmi tak: państwa członkowskie mogą zaoferować konsumentom możliwość podjęcia proporcjonalnych i skutecznych środków ochrony prawnej wobec kredytodawców, a środki te mogłyby obejmować odszkodowanie, obniżenie całkowitego kosztu kredytu lub rozwiązanie umowy. Słów „ale nie odstraszające” tam nie ma. Wniosek, że sankcja cywilna nie musi odstraszać, autorzy wyprowadzają z tego, że motyw wymienia dwie cechy, a nie trzy. To rozumowanie z przeciwieństwa, a nie treść przepisu. Motyw dyrektywy objaśnia jej cele, ale sam nie jest przepisem i nie może zmienić treści artykułu.

Warto też zestawić art. 44 CCD2 z art. 23 starej dyrektywy 2008/48, na którym opierało się dotychczasowe orzecznictwo o SKD. W polskich wersjach językowych pierwszy mówi o „karach”, drugi o „sankcjach”, co sugeruje zmianę. W wersji angielskiej oba przepisy używają tego samego słowa: „penalties”, które muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Na gruncie art. 23 TSUE wielokrotnie traktował utratę odsetek, czyli sankcję cywilną stosowaną w sporze klienta z bankiem, jako „sankcję” w rozumieniu tego przepisu. W wyroku z 13 lutego 2025 r. (C-472/23) Trybunał ocenił właśnie polską SKD przez pryzmat art. 23 i uznał, że jednolita sankcja pozbawienia kredytodawcy odsetek i opłat jest dopuszczalna, jeśli naruszenie może podważyć zdolność konsumenta do oceny zakresu zobowiązania.

Jeszcze dalej poszedł TSUE w wyroku z 27 marca 2014 r. (C-565/12, LCL Le Crédit Lyonnais). Sprawa dotyczyła francuskiej sankcji utraty odsetek za to, że bank nie zbadał rzetelnie zdolności kredytowej klienta. Trybunał uznał, że jeśli kwoty, które kredytodawca może pobrać mimo sankcji, nie są znacząco niższe od tych, które pobrałby, przestrzegając prawa, sankcja nie ma rzeczywiście odstraszającego charakteru. Mówimy więc o sankcji cywilnej, za naruszenie przy ocenie zdolności kredytowej, ocenianej pod kątem odstraszania. To dokładnie ten obszar, w którym ministerstwo chce dziś odesłać konsumentów do reklamacji i Rzecznika Finansowego.

Wymowne jest też porównanie z wcześniejszym tekstem jednego z autorów. W październiku 2025 r., analizując zgodność projektu UOKiK z dyrektywą, Maciej Bujalski oceniał przewidzianą tam sankcję cywilną przez pryzmat art. 44 ust. 1 CCD2. W przypisie zaznaczał, że proporcjonalność sankcji trzeba oceniać „w kontekście jej skuteczności i odstraszającego charakteru”. Teraz ta sama sankcja cywilna ma być oceniana według motywu 52, bez odstraszania. Można zmienić zdanie, ale zmiana interpretacji tego samego przepisu w ciągu roku osłabia tezę, że wynika ona „wyraźnie” z dyrektywy.

Czy orzecznictwo TSUE o SKD przestanie się liczyć?

Tu autorzy mają częściowo rację. Nowa dyrektywa zawiera inne i znacznie szersze obowiązki, inną numerację i nowe przepisy o nadzorze. Wyroków wydanych na tle dyrektywy 2008/48 nie da się mechanicznie przenieść na każdą nową sytuację. Każdy prawnik to przyzna.

Ale twierdzenie, że nie da się ich przenieść wprost, bo sankcje cywilne podlegają teraz innym kryteriom, opiera się na spornej lekturze motywu 52 opisanej wyżej. Jeśli TSUE uzna, że SKD pozostaje „karą” w rozumieniu art. 44, a jego dotychczasowy język na to wskazuje, cała dotychczasowa linia orzecznicza o skuteczności, proporcjonalności i odstraszaniu zachowa aktualność. Ostatecznie rozstrzygnie to Trybunał, nie ministerstwo. To rodzi realne ryzyko: ustawa zbudowana na założeniu, którego TSUE może nie podzielić, oznacza kolejne lata pytań prejudycjalnych i niepewności. Polscy kredytobiorcy i banki przerabiali już ten scenariusz przy kredytach frankowych.

Kary KNF i UOKiK zamiast SKD? Gdzie autorzy mają rację, a gdzie jest luka

Autorzy mają rację w ważnej sprawie: część nowych obowiązków z CCD2 rzeczywiście lepiej egzekwuje nadzór niż sąd. Polityka wynagrodzeń pracowników, ich kompetencje czy dokumentowanie wewnętrznych procedur to sprawy, których pojedynczy kredytobiorca nie udowodni w procesie. Mają też rację, że kara nałożona przez urząd chroni wszystkich klientów naraz, także tych, którzy nigdy nie poszliby do sądu. Art. 44 ust. 2 dyrektywy rzeczywiście przewiduje grzywny nakładane w procedurze administracyjnej.

Luka jest jednak zasadnicza. Grzywna nałożona przez KNF czy UOKiK nie trafia do poszkodowanego klienta. Kredytobiorca, któremu bank źle wyliczył koszty, nie odzyska z niej ani złotówki. Prezes UOKiK może wprawdzie nakazać przedsiębiorcy usunięcie skutków naruszenia, w tym zwrot pieniędzy klientom, ale to narzędzie stosowane w pojedynczych sprawach. Druga luka to wiarygodność samego założenia. W innym tekście opublikowanym w „Rzeczpospolitej” pełnomocniczka pisała, że lukę w ochronie konsumentów, powstałą przez brak właściwej aktywności prezesa UOKiK, zajęły kancelarie dochodzące roszczeń. Jeśli diagnoza brzmi, że urząd nie działał, to przesunięcie ciężaru ochrony na ten sam urząd wymaga dowodu, że tym razem zadziała: kadr, budżetu, harmonogramu kontroli. W tekście takiego dowodu nie ma.

Doprecyzowania wymaga też skala, na którą autorzy się powołują. Piszą, że sankcja publiczna jest szybsza i skuteczniejsza od wyroków sądów w indywidualnych sprawach, które określają jako „idące w setki tysięcy”. Według danych przedstawionych przez sektor bankowy na koniec 2025 r. w sądach było ok. 25 tys. pozwów o SKD, a na koniec marca 2026 r. ok. 27 tys. Reklamacji było ok. 100 tys. Ministerstwo Sprawiedliwości odnotowało w I kwartale 2026 r. 4375 nowych spraw. To duże liczby, ale liczby pozwów, reklamacji i wyroków nie są tym samym. Autorzy nie wskazują przy tym, że ich sformułowanie o setkach tysięcy wyroków dotyczy wyłącznie SKD; nie należy więc traktować go jako podanej przez nich statystyki tych spraw.

„Gra interesów”: czyich?

Autorzy słusznie zwracają uwagę, że wokół SKD wyrósł rynek. Dane Ministerstwa Sprawiedliwości za I kwartał 2026 r. pokazują, że z 4375 nowych spraw o SKD aż 3189 wniosły podmioty, które odkupiły roszczenia od konsumentów, a tylko 1038 sami konsumenci. Pytanie, czy obecny kształt SKD służy przede wszystkim kredytobiorcom, czy firmom skupującym ich roszczenia, jest uprawnione. Autorzy przyznają też otwarcie, że im szersza SKD, tym większe ryzyko dla sektora finansowego.

Trzeba jednak zauważyć, że proponowane rozwiązania pokrywają się z postulatami jednej strony. Związek Banków Polskich od dawna chce ograniczenia SKD do naruszeń istotnych ekonomicznie. Związek Przedsiębiorstw Finansowych postulował na prekonsultacjach, by ocenę zdolności kredytowej oddać organowi nadzoru, a nie sądom. Oba te kierunki widać w założeniach resortu. Z drugiej strony, według samego ZBP banki wygrywają 85–90 proc. spraw o SKD. Skoro sądy już dziś odsiewają słabe roszczenia, argument o masowych nadużyciach traci część siły. Obecne przepisy wraz z orzecznictwem o proporcjonalności zdają się działać jak filtr.

Gdzie projekt może pomóc kredytobiorcom

Uczciwość wymaga dodania, że nie wszystko w kierunku resortu jest dla konsumentów złe. Sankcje dopasowane do naruszenia mogą dać klientowi coś tam, gdzie dziś nie dostaje nic. Jeśli sąd uzna, że drobny błąd nie uzasadnia SKD, kredytobiorca odchodzi z pustymi rękami. Przy sankcji dopasowanej zwolniłby się przynajmniej z opłaty, o której nie został poinformowany. Korzystna jest też zasada, że po nieważności umowy konsument oddaje kapitał w terminach z umowy, a nie od razu. Autorzy deklarują wreszcie, że sankcje cywilne powinny zostać, choć dyrektywa ich nie wymaga. To ważna deklaracja, bo w debacie pojawiały się głosy za całkowitą rezygnacją z SKD.

Problem polega na tym, że te korzyści dotyczą drobnych naruszeń, a obawy o możliwe zawężenie SKD dotyczą naruszeń istotnych dla porównania ofert: błędów w RRSO i kosztach kredytu, czyli w informacjach, na podstawie których konsument porównuje oferty. To dokładnie ten obszar, w którym według wyroku C-472/23 uniwersalna sankcja jest najlepiej uzasadniona.

Co to oznacza dla kredytobiorców dziś?

Na razie obowiązuje obecny art. 45 ustawy o kredycie konsumenckim, z pełnym katalogiem naruszeń i rocznym terminem od wykonania umowy. Nowa wersja projektu MS po prekonsultacjach nie została opublikowana, a ministerstwo nie przedstawiło przepisów przejściowych. Tekst w „Rzeczpospolitej” niczego w tej sprawie nie zmienia, ale pokazuje, z jakim nastawieniem resort będzie pisał przepisy. Dla osób, które mają kredyt konsumencki z możliwymi błędami w RRSO lub kosztach, wniosek jest ten sam co po prekonsultacjach: należy oceniać swoją umowę według przepisów mających do niej zastosowanie i pilnować terminów, zamiast zakładać, że zapowiedź reformy sama zmienia obecne uprawnienia. Art. 47 CCD2 przewiduje co do zasady dalsze stosowanie dyrektywy 2008/48 do umów istniejących 20 listopada 2026 r. aż do ich zakończenia, z określonymi wyjątkami dla umów zawartych na czas nieoznaczony. Nie przesądza to jeszcze o szczegółach polskich przepisów przejściowych.

Dla samej debaty najważniejsze jest co innego. Spór nie dotyczy już tylko tego, czy RRSO zostanie w katalogu SKD. Dotyczy tego, czy Polska w ogóle może utrzymać odstraszającą sankcję cywilną. Ministerstwo odpowiada, że nie może, bo zabrania tego dyrektywa. Tekst dyrektywy tego jednoznacznie nie mówi. Jeśli resort chce przekonać, że zawężenie SKD jest koniecznością, a nie wyborem, potrzebuje mocniejszego argumentu niż rozumowanie z przeciwieństwa oparte na jednym motywie.

Źródła: A. Wiewiórowska-Domagalska, M. Bujalski, „Rewolucja w dyrektywie o kredycie konsumenckim”, „Rzeczpospolita”, 23.10.2026 r.; dyrektywa (UE) 2023/2225 (CCD2), art. 42, art. 44, motywy 13 i 52; dyrektywa 2008/48/WE, art. 23 (wersje polska i angielska); wyroki TSUE z 13 lutego 2025 r. (C-472/23) i z 27 marca 2014 r. (C-565/12, komunikat prasowy TSUE nr 39/14); M. Bujalski, analiza zgodności projektu ustawy o kredycie konsumenckim z dyrektywą 2023/2225, „Europejski Przegląd Sądowy”, październik 2025 r.; prezentacja Ministerstwa Sprawiedliwości z prekonsultacji 22.10.2026 r. (slajdy opublikowane przez Stowarzyszenie Stop Bankowemu Bezprawiu); dane MS o sprawach SKD za I kw. 2026 r. (za money.pl, 24.07.2026 r.); dane sektora bankowego o pozwach i reklamacjach (za Bankier.pl, 1.04.2026 r., i money.pl).

Artykuł ma charakter informacyjny i publicystyczny. Zawiera ocenę redakcji dotyczącą argumentów przedstawionych w debacie publicznej nad nową wersją projektu MS, która nie została jeszcze opublikowana. Nie stanowi porady prawnej. Stan na 23 października 2026 r.