Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że informacje dotyczące sposobu ustalania wskaźnika referencyjnego WIBOR mają charakter publiczny i podlegają ujawnieniu. Tym samym zakończył spór zapoczątkowany odmową ujawnienia takich danych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Decyzja NSA oznacza precedens w zakresie przejrzystości rynku finansowego i może mieć daleko idące konsekwencje zarówno dla instytucji publicznych, jak i dla setek tysięcy kredytobiorców zadłużonych w złotych.
Czym jest WIBOR i czemu jego ustalanie budzi emocje?
WIBOR (Warsaw Interbank Offered Rate) to referencyjna stopa procentowa, po jakiej banki deklarują gotowość pożyczania sobie pieniędzy na polskim rynku międzybankowym. Od poziomu WIBOR zależy oprocentowanie większości kredytów złotowych – zwłaszcza hipotecznych – w Polsce. Aktualna stawka WIBOR jest ustalana każdego dnia roboczego w ramach tzw. fixingu, organizowanego przez administratora wskaźnika (obecnie spółkę GPW Benchmark S.A.). W praktyce polega to na zebraniu ofert stóp procentowych od największych banków, odrzuceniu skrajnie najwyższych i najniższych wartości oraz wyliczeniu średniej arytmetycznej z pozostałych propozycji. Teoretycznie WIBOR ma odzwierciedlać koszt pieniądza na rynku bankowym, lecz od dawna pojawiają się opinie, że sposób jego wyznaczania jest mało transparentny i nieoparty na rzeczywistych transakcjach.
Brak przejrzystości WIBOR-u od kilku lat budzi rosnące kontrowersje. Krytycy wskazują na podatność wskaźnika na manipulacje oraz fakt, że przeciętny klient nie ma możliwości zweryfikowania rzetelności jego wyliczania. – Metoda wyliczania wskaźnika referencyjnego jest złożona i nie daje obywatelom możliwości weryfikacji – komentuje radca prawny Sylwester Kasprzewski.
Kredytobiorcy skarżą się, że sposób ustalania WIBOR-u jest dla nich niejasny, a dostęp do danych źródłowych – ograniczony. Efektem jest lawina sporów sądowych z bankami. Jak informuje Stowarzyszenie Stop Bankowemu Bezprawiu (SBB), w polskich sądach toczy się już około 1200 spraw dotyczących kredytów opartych o WIBOR. Część sądów powszechnych zaczęła nawet kwestionować zgodność umów kredytowych ze wskaźnikiem WIBOR z prawem konsumenckim, a do Trybunału Sprawiedliwości UE trafiły pytania prejudycjalne w tych sprawach. 11 czerwca 2025 r. TSUE ogłosił wyrok w sprawie C-471/24, dotyczącej klauzul zmiennego oprocentowania powiązanych z WIBOR – rozstrzygnięcie to ma kluczowe znaczenie dla tysięcy „złotówkowiczów” i stabilności sektora bankowego. W tym kontekście rośnie znaczenie działań na rzecz większej transparentności wskaźników finansowych.
Odmowa ujawnienia informacji i batalia sądowa z BGK
Na fali tych wątpliwości jeden z obywateli zwrócił się o udostępnienie szczegółowych informacji na temat sposobu ustalania stawek WIBOR. Wniosek dotyczył m.in. danych o liczbie rzeczywiście zawieranych transakcji międzybankowych, stanowiących podstawę do kalkulacji WIBOR, oraz wysokości kwotowań przekazywanych przez banki w ramach fixingu – z podziałem na poszczególne dni i lata, zarówno z okresu obecnego administratora (GPW Benchmark), jak i sprzed jego powołania.
W odpowiedzi Bank Gospodarstwa Krajowego – za pośrednictwem spółki GPW Benchmark S.A., pełniącej rolę administratora wskaźnika – odmówił udostępnienia takich danych. BGK argumentował, że GPW Benchmark jest prywatną spółką akcyjną, niebędącą organem władzy publicznej ani nie wykonującą (nawet pośrednio) zadań publicznych, a więc informacje o mechanizmie ustalania WIBOR-u nie stanowią informacji publicznej. Innymi słowy, uznano, że działalność związana z wyznaczaniem tego benchmarku nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej (udip).
Wnioskodawca nie zgodził się z taką odmową i wniósł skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Sprawą zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. WSA przyznał rację skarżącemu – uznał, że ustalanie wskaźnika referencyjnego WIBOR jest wykonywaniem zadań publicznych, a zatem dane służące do wyliczania stawek WIBOR powinny być traktowane jako informacja publiczna.
Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych informacji i zobowiązał administratora wskaźnika do rozpoznania wniosku. W pisemnym uzasadnieniu WSA odwołał się m.in. do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji są także podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym (w tym spółki z dominującym udziałem Skarbu Państwa).
Sąd ocenił, że działalność polegająca na organizacji fixingu stawek WIBOR ma charakter zadania publicznego, ponieważ wskaźnik ten odgrywa kluczową rolę w gospodarce i dotyczy interesów szerokiej grupy obywateli.
Spółka GPW Benchmark S.A. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podtrzymano argument, że wyznaczanie stawek WIBOR nie jest zadaniem publicznym – a przynajmniej nie w rozumieniu Konstytucji RP. Według skarżącego art. 61 ust. 1 Konstytucji gwarantuje dostęp obywateli do informacji jedynie o działalności organów władzy publicznej (oraz osób pełniących funkcje publiczne i innych podmiotów w zakresie zadań władzy publicznej). Tymczasem ustawowa definicja „podmiotów wykonujących zadania publiczne” jest szersza, co zdaniem GPW Benchmark oznacza niedopuszczalne rozszerzenie konstytucyjnego prawa do informacji.
Spółka powołała się także na przepisy unijne – twierdziła, że rozporządzenie UE BMR (dotyczące wskaźników referencyjnych) stanowi lex specialis wobec krajowej ustawy o dostępie do informacji, regulując kwestię transparentności wskaźników finansowych w sposób wyczerpujący. Jej zdaniem unijne wymogi nadzoru i raportowania w ramach BMR wykluczają stosowanie krajowej ustawy udip do takich podmiotów jak GPW Benchmark.
Wyrok NSA: dane o WIBOR muszą być jawne
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej oddalił ją w całości jako bezzasadną. W ustnym uzasadnieniu NSA potwierdził stanowisko WSA, że GPW Benchmark S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Sąd zwrócił uwagę na strukturę własnościową tej spółki: Giełda Papierów Wartościowych (GPW) w Warszawie – główny akcjonariusz GPW Benchmark – jest kontrolowana przez Skarb Państwa (posiada co prawda 35% akcji GPW, lecz aż 51,8% głosów na WZ).
W rezultacie Skarb Państwa sprawuje pośrednio dominującą pozycję nad spółką GPW Benchmark. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip oznacza to, że GPW Benchmark należy traktować jak inny podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym – a więc musi przestrzegać obowiązków udostępniania informacji.
Co ważne, NSA odniósł się też do zarzutu przekroczenia ram konstytucyjnych. Sąd podkreślił, że nie jest kluczowe, czy działalność GPW Benchmark można nazwać „wykonywaniem władzy publicznej” (w rozumieniu Konstytucji), lecz czy ma ona charakter zadania publicznego w ogóle.
W ocenie NSA decydujące znaczenie ma powszechność i użyteczność danego zadania dla ogółu społeczeństwa, a nie wyłącznie to, kto formalnie je wykonuje. Sąd zaznaczył, że zasadą w demokratycznym państwie prawnym jest jawność życia publicznego, a ograniczenia dostępu do informacji muszą stanowić wyjątek od tej zasady. Następnie NSA wskazał na charakter wskaźnika WIBOR: jego ustanawianie wynika z przepisów prawa (rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej), a celem istnienia rzetelnych wskaźników referencyjnych jest ochrona gospodarki i zaufania do rynku finansowego.
Wysokość WIBOR wpływa na całokształt życia gospodarczego – manipulowanie tym wskaźnikiem mogłoby zachwiać stabilnością ekonomiczną państwa. Skoro zatem proces ustalania WIBOR dotyczy interesu publicznego i ma tak szeroki wpływ, to należy go traktować jako wykonywanie zadania publicznego, nawet jeśli realizuje je podmiot prywatny. W konsekwencji informacje o tym procesie mają charakter publiczny i nie mogą być ukrywane przed obywatelami.
NSA nie podzielił też argumentu o kolizji z unijnym rozporządzeniem BMR – uznał, że krajowe przepisy o dostępie do informacji publicznej mogą obowiązywać równolegle, zapewniając obywatelom szerszy wgląd w funkcjonowanie mechanizmów finansowych. Wyrok NSA z 12 lutego 2025 r. (sygn. III OSK 1615/24) jest prawomocny i ostatecznie przesądza, że GPW Benchmark S.A. musi rozpatrzyć wniosek o udostępnienie szczegółowych danych o WIBOR i udzielić żądanych informacji (ewentualnie wydać decyzję administracyjną o odmowie, jeśli zajdą ku temu ustawowe przesłanki wyjątkowe).
Za przełomowe znaczenie tego orzeczenia wskazują prawnicy zajmujący się sprawami frankowiczów i „wiborowiczów”. Wyrok ten jest przełomowy, ponieważ pierwszy raz w historii doszło do sytuacji, w której administrator stawek WIBOR może być zobowiązany do ujawnienia czegoś, co od zawsze było owiane tajemnicą – szczegółowych informacji o ustalaniu WIBOR.
Dotychczas GPW Benchmark i jego poprzednicy (administratorzy WIBOR) konsekwentnie odmawiali udostępniania takich informacji, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa lub brakiem obowiązku prawnego. Teraz, dzięki wyrokowi NSA, zasłona tajemnicy ma zostać uchylona.
Co wyrok oznacza dla transparentności finansów i kredytobiorców?
Decyzja Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć istotne skutki dla przejrzystości systemu finansowego w Polsce. Przede wszystkim, ugruntowuje zasadę, że nawet podmioty formalnie prywatne, jeżeli pełnią kluczowe funkcje publiczne (jak wyznaczanie indeksu wpływającego na gospodarkę), podlegają regułom jawności. Instytucje państwowe nie będą mogły łatwo „schować” się za spółkami córkami czy innymi podmiotami prawa handlowego, aby uciec od obowiązku informacyjnego.
W szerszym ujęciu wyrok NSA wzmacnia prawo obywateli do kontroli działań wpływających na życie gospodarcze. Jak zauważa SBB, dotychczas brakowało mechanizmów umożliwiających klientom weryfikację prawidłowości stawek WIBOR czy zgłoszenie zastrzeżeń co do ich wysokości. Teraz pojawia się szansa, że dzięki ujawnionym danym niezależni eksperci, media czy sami kredytobiorcy będą mogli lepiej zrozumieć, jak powstaje WIBOR, ile rzeczywistych transakcji leży u jego podstaw i czy proces ten odbywa się rzetelnie.
Dla kredytobiorców posiadających kredyty o zmiennym oprocentowaniu (WIBOR + marża banku) wyrok może oznaczać zwiększenie ich ochrony i wiedzy. Ujawnienie danych o liczbie transakcji i kwotowaniach może potwierdzić lub rozwiać dotychczasowe zarzuty. Jeśli okaże się np., że w niektóre dni WIBOR opierano na szczątkowych danych (np. zaledwie kilku transakcji albo samych deklaracjach banków bez pokrycia w realnym obrocie), będzie to istotna informacja dla toczących się postępowań sądowych. Prawnicy reprezentujący klientów przeciw bankom zyskają argumenty, by podważać uczciwość kontraktów kredytowych – choć oczywiście samo naruszenie prawa do informacji publicznej nie oznacza automatycznie nieprawidłowości w umowach. Z drugiej strony, jeżeli dane ukażą, że procedura fixingu działa rzetelnie i opiera się na wystarczająco szerokiej bazie transakcji, może to wzmocnić zaufanie do wskaźnika WIBOR i ostudzić część zarzutów. Tak czy inaczej, większa jawność sprzyja budowaniu wiarygodności rynku finansowego.
Wyrok NSA ma także znaczenie prewencyjne – wysyła sygnał do innych instytucji i spółek z udziałem Skarbu Państwa, że transparentność ich działań będzie egzekwowana. W dobie rosnącej świadomości prawnej społeczeństwa, instytucje publiczne muszą liczyć się z koniecznością udzielania informacji nawet w obszarach dotąd uważanych za hermetyczne czy zastrzeżone dla „wtajemniczonych”. Zwycięstwo obywatela w sporze o dane WIBOR-u pokazuje, że obywatele mogą skutecznie egzekwować prawo do informacji i kontrolować, czy w sprawach publicznych (a taką bez wątpienia jest poziom oprocentowania kredytów w kraju) nie dochodzi do nadużyć.
